上海城市更新正在完成一次影響深遠的范式切換。 過去談及城市更新，公眾的普遍認知往往停留在舊改動遷、土地出讓、容積率提升的傳統路徑上，仿佛城市更新的紅利，始終建立在“大拆大建”的基礎之上。但2026年的上海，正在用一份全新的頂層設計打破這種慣性認知：城市更新早已告別了“拆出來的紅利”時代，轉而成為一場圍繞城市安全底線、存量資源高效盤活、歷史風貌活化利用、全周期長期運營展開的系統性攻堅工程。 對于占據上海城市存量資產半壁江山的國有企業而言，這絕非一輪普通的建設任務，而是一場對過往數十年存量資產管理能力的全面大考，是必須啃下的硬骨頭，也是面向未來十年重構城市資產價值的關鍵一仗。
2026年6月11日，上海市委常委會正式審議通過《上海市城市更新三年行動計劃（2026—2028年）》。這份牽動全市上千個存量項目、關聯數百萬市民居住與生活品質的重磅文件，從起草之初就帶著鮮明的“上海特質”。計劃開篇便明確提出，要深入踐行人民城市理念，在推進過程中統籌平衡好四組核心關系：安全底線與品質提升、存量盤活與新質培育、風貌保護與活化利用、生態建設與公共服務。 這四組關系，看似是城市治理層面的宏觀表述，翻譯成市場主體尤其是國有企業的經營語言，本質上指向一個核心結論：上海這座超大城市最珍貴的存量資源，再也不能以低效沉睡的狀態躺在企業的資產負債表上了。 那些建成于不同年代的舊小區、承載著工業記憶的舊廠房、空置率居高不下的老樓宇、產出效益長期偏低的低效產業用地、服役數十年亟待更新的地下管網、沉淀著城市文化根脈的歷史風貌街區，這些過去普遍被貼上“難拆、難改、難算賬”標簽的資產，如今正集體被推到上海高質量發展的主戰場中央。城市更新也早已不再是單一的工程項目，而是演變為一場覆蓋資產重置、功能再造、風險兜底和全周期長期運營的綜合性系統命題。
一、為什么說這次城市更新，主戰場徹底變了？
回溯上海城市更新的過往歷程，很長一段時間里，行業的底層邏輯都建立在增量擴張之上：通過土地重新出讓、開發強度重新配置、城市空間重新開發，快速實現區域面貌的迭代升級。這套模式在過去數十年里，為上海的城市建設立下了汗馬功勞，誕生了陸家嘴、新江灣城等一批標志性的成片開發樣本。 但發展到2026年的今天，上海已經很難再依靠大拆大建的路徑解決發展中的新問題。一方面，作為建設用地總量早已逼近天花板的超大城市，上海核心區的新增土地資源已經極度稀缺，增量空間的收窄是不可逆的長期趨勢；另一方面，過去高速建設時期遺留下來的大量隱性問題，正在逐步浮出水面：老舊房屋的結構安全隱患、服役超期的地下燃氣管網、部分街區缺失的消防通道、極端天氣下暴露的防汛排澇短板、散落在全市各處的歷史風貌建筑保護壓力，這些過去常常被“發展優先級”排在后面的問題，如今已經成為制約城市高質量發展的底層約束。 所以，這一輪“三年計劃”的核心目標，絕非簡單粗暴地“把舊的拆掉蓋新的”，而是要直面三個過去繞不開、如今必須答好的高難度考題。 第一題，怎么讓整座城市的運行更安全？ 遍布全市的老舊管線、存在結構隱患的危舊房屋、隱蔽在樓宇縫隙中的消防盲區、雨季暴露的排水系統短板，這些改造任務看似不會產生直接的經濟效益，卻牢牢決定著整座超大城市的運行安全底盤。城市更新的第一優先級，從來都不是追求光鮮的外立面效果，而是首先補牢城市安全的這門基礎課。近三年來，上海已經累計完成全部地下燃氣老舊管道的改造，同步推進燃氣計量表的智能化升級，大幅提升了燃氣安全的監測預警能力，同時完成了387公里架空線入地和桿箱整治，內環高架的“年輕化”維護工程也在持續推進，這些沒有太多“網紅效應”的工程，恰恰是城市更新最基礎也最關鍵的組成部分。 第二題，怎么讓海量的存量資源真正產生效益？ 占據城市核心區位的低效產業用地、長期閑置的國資商務樓宇、停產多年的老舊廠區、居民生活品質亟待提升的不成套住宅，如果繼續以低效率的狀態占用上海最稀缺的土地資源，就會從過去的“存量資產”，逐步演變為城市高質量發展進程中的“沉睡成本”。早在2023年，上海就啟動了市屬國企存量土地資源盤活利用三年行動，通過“更新一批、減量一批、收儲一批、保留一批”的統籌聯動機制，逐步喚醒這些沉睡的資產，近三年來已經成功盤活75平方公里低效產業用地，36個總面積62萬平方米的商辦樓宇完成更新升級，讓這些老資產重新釋放出發展活力。 第三題，怎么讓歷史風貌也能持續產生價值？ 外灘、衡復、蘇州河兩岸這些承載著上海百年記憶的歷史風貌資源，絕不能被簡單理解為“不能動”的發展約束。真正高水平的城市更新，恰恰是在嚴格保護的前提下實現活化利用，把獨一無二的歷史風貌資源，轉化為稀缺的特色辦公空間、高品質文化消費場景、獨一無二的城市體驗目的地，最終形成長期穩定的租金收益。從思南公館的風貌保護實踐，到青浦蟠龍天地的“古鎮新生”，上海已經探索出了一條“傳承不泥古、創新不離根”的風貌活化路徑，讓老建筑既能留住城市的記憶，也能生長出新的產業生態。 這三道考題背后，是上海城市更新底層邏輯的根本性切換：從過去的拆遷驅動邏輯，全面轉向長期運營邏輯；從單一的項目開發，升級為全生命周期的資產經營；從局部的空間改造，延伸到精細化的城市治理。
二、真正的硬抓手，是把“低效”變成可落地的清單
經過多年的探索實踐，上海在低效產業用地治理領域，已經打磨出了一套非常清晰、可復制的成熟工具體系，業內將其總結為“兩評估、一清單、一盤活”。 所謂“兩評估”，第一是綜合績效評估，第二是綜合價值評估。前者通過單位土地產值、能耗強度、稅收貢獻等一系列量化指標，客觀回答“這塊地的利用效率高不高”；后者則結合區位條件、規劃導向、周邊配套等多重維度，系統測算“這塊地到底值多少錢、選擇哪種處置方式最合理”。更關鍵的是，上海沒有停留在憑經驗、憑感覺判斷資產低效與否的階段，而是建立了一套完整的指標體系，為全市的產業用地逐一“畫像”，最終形成A、B、C、D不同類別的分級清單，每一塊地的盤活路徑都清晰標注在清單之上。 這套體系的落地，對上海的國有企業來說，是一個極其明確的信號。過去，不少國企手里的老園區、老廠房、老樓宇，雖然產出效益常年偏低，但因為權屬關系復雜、歷史包袱沉重、改造算賬難度大，往往可以用“暫時維持現狀”的方式繼續存在，資產的價值判斷基本停留在企業內部的臺賬層面。 但如今，城市更新的外部評價體系已經徹底重塑了這些資產的價值標尺。那些占地面積大、單位產出低、能耗強度高、安全隱患多、產業導入能力弱的資產，未來將不再只是企業內部需要慢慢消化的“歷史遺留問題”，而會被納入全市城市更新體系中的重點治理清單。換句話說，如果你不主動謀劃盤活手里的存量資產，未來這些資產就可能被納入全市統一統籌的盤活清單，由更高層面的機制推動改造。 這種外部壓力傳導，對所有國企的資產管理部門、園區平臺、產業平臺和城投類企業來說，都是一次實打實的能力壓力測試。過去“守著資產吃老本”的思路，在這一輪城市更新的浪潮里已經徹底走不通了。
三、城市更新不是做工程，而是做全周期“投融管退”
對國有企業來說，參與這一輪城市更新，最忌諱的就是沿用傳統的工程思維。如果僅僅把城市更新簡單理解成“拿項目、做施工、完成改造任務”，項目推進到中途就很容易卡在資金平衡難、合規審批復雜、后期運營虧損、改造完成后資產沉淀的困境里。 真正可持續的城市更新路徑，是把每一個項目都納入完整的“投融管退”商業閉環里來設計，從項目啟動的第一天就把全生命周期的賬算清楚。 第一，先做全面資產體檢，再制定更新方案。 國企手里的海量存量資產，絕不能一上來就談改造設計、畫漂亮的效果圖，而是要先完成全口徑的資產體檢。至少要算清五本核心賬：安全賬、產權賬、合規賬、現金流賬、產業導入賬。逐一排查哪些資產存在房屋結構和消防安全風險，哪些資產產權關系不清、土地用途不符合現行規劃，哪些資產具備改造成保障性租賃住房、特色產業園、文化商業空間的條件，哪些資產只適合開展最低成本的安全兜底運維。這些基礎問題不提前梳理清楚，再好看的更新方案最終也只會變成無法落地的“圖紙工程”。 第二，把風貌約束轉化為獨一無二的產品力。 歷史風貌保護從來都不是城市更新的障礙，而是上海區別于其他城市最稀缺的核心資產之一。真正的核心問題從來都不是“風貌建筑能不能改”，而是“怎么在嚴格保護的前提下把它經營好”。對手握大量歷史建筑資源的國企來說，風貌建筑、歷史街區、老廠房、老倉庫，天然就具備普通新建項目無法比擬的差異化產品屬性。只要定位精準、業態適配、運營持續，完全可以打造出文化辦公、精品商業、城市會客廳、公共文化空間等復合型優質資產，最終實現“風貌保護做不好是長期成本，風貌活化做得好是長期收益”的正向循環。 第三，把低效用地當成資本項目來運營，而不是當成行政包袱來消化。 低效用地從來都不是簡單的“問題資產”，而是可以重新設計交易結構的優質資本項目。國企完全可以為自己手里的所有存量資產建立一張“可盤活性矩陣”，把不同屬性的資產分門別類：一類是可以通過收儲實現變現的，重點用來快速回籠資金、降低企業負債；一類是可以實現節余空間分割、聯合合資改建的，適合引入專業產業方、運營方和金融機構共同開發；一類是可以直接轉換使用功能的，比如改造成保障性租賃住房、人才公寓、科創載體、冷鏈物流或社區公共服務空間；還有一類短期難以產生直接收益，但涉及民生保障和城市安全，必須納入企業的托底運維清單。這張矩陣，本質上就是國企推進城市更新的“作戰地圖”。 第四，用保租房和人才社區打開存量資產轉換的新通道。 近期上海多個區已經啟動了收購存量二手房用于保障性租賃住房的試點，這個探索背后釋放出的信號極具價值：存量房源、閑置樓宇、產業配套宿舍等資產，并不一定只能被動等待市場自然消化，完全可以通過國企平臺規范收購、標準化改造之后，納入保障性租賃住房體系，形成一條全新的政策合規轉換通道。對國企而言，這種模式的意義絕不只是“多了一種籌集房源的方式”，而是為海量存量資產的用途重置提供了可復制的參考樣板。尤其是在產業園區、科創載體和人才高度集聚的區域，保租房、人才社區、產業配套服務空間，完全可以和城市更新深度結合，最終形成“產業導入+人才安居+資產持續運營”的完整商業閉環。
四、錢從哪里來？不能只盯著銀行貸款
城市更新推進過程中最普遍的痛點，往往不是找不到項目，而是項目的全周期現金流能不能順利閉合。安全改造、管網更新、老舊小區改造、歷史風貌修繕等大量任務，都帶有鮮明的公益性、長期性、低收益特征。如果完全依賴企業自有資金和傳統銀行貸款來覆蓋成本，企業的財務壓力會大到難以持續。 因此，國企參與城市更新，必須把多元化的資金工具設計前置到項目策劃階段。中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府專項債、政策性金融工具、基礎設施REITs、資產證券化、城市更新產業基金、規范的社會資本合作模式，這些不同屬性的資金工具，都可以成為不同類型項目的資金來源。 但核心關鍵從來都不是“能不能找到錢”，而是項目本身能不能被科學拆分成不同屬性的資產包：公益性的部分，要主動對接爭取財政和各類專項資金的支持；準經營性的部分，要提前設計好長期穩定的現金流回報機制；經營性的部分，要通過提升專業運營能力來提高資產的長期收益；已經成熟穩定運營的資產部分，則要提前研究REITs發行或市場化資產退出的通道。城市更新的資金平衡，從來都不是靠單個項目算總賬，而是靠一組不同屬性的資產組合起來算平衡賬。 近年來上海的金融機構已經在這個領域探索出了大量成熟經驗：建設銀行上海分行累計為上海“兩舊一村”等城市更新項目提供授信超2000億元，打造了“造價+監管+金融”的綜合服務模式；浦發銀行迭代推出城市更新2.0專屬產品，為“工業上樓”、城中村改造等定制金融方案；還有信托機構發揮制度優勢，為城市更新項目打造長期耐心資本，通過風險隔離機制助力房企債務風險化解，多元的金融活水正在持續為城市更新賦能。
五、國企真正要補的，是面向未來的資產運營能力
這份城市更新三年行動計劃，對上海國企提出的從來都不是簡單的建設任務要求，而是一次面向未來的核心經營能力大考。過去很多國企擅長做建設、搭平臺、做融資、快速推進項目落地，但當城市更新進入深水區之后，僅僅依靠這些傳統能力已經遠遠不夠了。 未來三年，國企必須重點補齊四種全新的核心能力： 一是資產識別能力，能不能在海量的存量資產里，精準看清哪些資產有長期增值潛力、哪些資產隱藏著風險、哪些資產具備功能轉換的可能性； 二是產業導入能力，能不能從改造啟動階段就把空間更新和產業升級同步謀劃，而不是等房子建完了再臨時找招商方向； 三是長期運營能力，能不能讓改造完成后的資產持續產生穩定的租金、稅收、人流和公共價值，而不是改造完成就萬事大吉； 四是資金統籌能力，能不能把財政資金、各類金融工具、社會資本和資產退出機制高效組合起來，實現全周期的資金閉環。 誰率先把這四種能力建起來，誰就能把城市更新從“必須完成的任務”變成可持續的長期生意；誰遲遲補不上這四塊能力短板，誰就很可能把城市更新做成新的資產負擔。
結語：城市更新，不再是容積率套利游戲
上海這一輪城市更新三年行動計劃，傳遞出的信號非常冷靜，也極其務實。它不是為了短期刺激房地產市場，也不是重復過去的大拆大建老路，更不是靠簡單提升容積率就能解決所有問題的套利游戲。它真正指向的核心目標，始終是城市安全兜底、存量資源高效盤活、歷史風貌活化、全周期資產運營。 對上海的國有企業來說，這是一場繞不開的硬仗。舊資產不再只是躺在臺賬上的冰冷數字，而是檢驗城市空間利用效率的考題；老樓宇不再只是簡單的物業管理問題，而是實現功能再造的全新機會；低效用地不再只是甩不掉的歷史包袱，而是開展資本重組的核心入口；風貌保護不再是不能觸碰的紅線約束，而是長期運營最稀缺的資源。 未來三年，上海城市更新真正比拼的，從來都不是誰拆得更快，而是誰能把賬算得更清、把存量盤得更活、把資產運營得更久。一句話總結：誰把城市更新當成普通工程來做，誰就會被復雜的資金問題和合規要求困住；誰把城市更新當成資產重置和長期運營的系統事業來做，誰才可能把“人民城市”的理念，轉化為可持續的國企核心能力。
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