我國水務一體化的發(fā)展演變

一、引言

水務一體化作為推動我國水務行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進海綿城市建設、開展黑臭水體治理攻堅、實現(xiàn)污水系統(tǒng)提質(zhì)增效以及推動綠色低碳發(fā)展等一系列政策措施的推動下，不斷深化。水務一體化旨在整合涉水行政職能，推進取水、供水、節(jié)水、排水、污水處理、再生水回用的投建管運一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)水資源規(guī)劃、開發(fā)、利用、配置、保護的協(xié)同一致。本文將深入探討我國水務一體化的發(fā)展演變歷程、現(xiàn)狀與政策，并通過典型案例分析，揭示其發(fā)展趨勢與成效。

二、我國水務一體化內(nèi)涵的演變

（一）2003年左右：供排水協(xié)同化發(fā)展

2003年左右，以城市水務發(fā)展內(nèi)在需要為基礎，重點城市開始推動供排水協(xié)同化發(fā)展。這一時期，政府通過授予城市水務集團一體化經(jīng)營權，促進供排水業(yè)務的整合與協(xié)同。例如，深圳市政府授予深圳水務集團30年的原特區(qū)內(nèi)供水業(yè)務特許經(jīng)營權，以及除蛇口外深圳原特區(qū)內(nèi)福田、羅湖、南山、鹽田四區(qū)獨家污水處理業(yè)務特許經(jīng)營權。這一舉措不僅提高了城市水務的運營效率，也為后續(xù)的水務一體化改革奠定了基礎。

供排水協(xié)同化發(fā)展的核心在于打破傳統(tǒng)供排水業(yè)務之間的壁壘，實現(xiàn)資源的高效配置和協(xié)同管理。通過一體化經(jīng)營，城市水務集團能夠更好地統(tǒng)籌供水與排水業(yè)務，優(yōu)化資源配置，提高服務質(zhì)量，降低運營成本。

（二）2006年左右：城鄉(xiāng)供水一體化實施

2006年左右，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展及均衡發(fā)展的推進，城鄉(xiāng)供水一體化成為重要議題。早期我國城鄉(xiāng)二元體制使城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村供水設施建設和維護水平相較于城市存在明顯不足。為改善這一狀況，中央及地方政府相繼出臺了一系列政策文件，推動城鄉(xiāng)供水一體化實施。

例如，2006年中央一號文提出“在鞏固人畜飲水解困成果基礎上，加快農(nóng)村飲水安全工程建設。”《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》也明確提出“加快農(nóng)村飲水安全工程建設步伐，深化農(nóng)村供水管理體制改革，建立健全農(nóng)村飲水安全保障體系”。這些政策文件的出臺，為城鄉(xiāng)供水一體化提供了有力的政策支持。

城鄉(xiāng)供水一體化的實施，旨在打破城鄉(xiāng)供水二元格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水設施的統(tǒng)一規(guī)劃、建設和管理。通過整合城鄉(xiāng)供水資源，提高農(nóng)村供水設施建設和維護水平，保障農(nóng)村居民的飲水安全，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）2014年左右：廠網(wǎng)一體化發(fā)展

2014年左右，隨著污水處理效能提升的需要，廠網(wǎng)一體化成為水務一體化發(fā)展的重要方向。此前在污水市場化發(fā)展中，廠網(wǎng)分離較為普遍，導致污水系統(tǒng)管理協(xié)同性差、整體運行效率較低，影響了污水處理最終效果。為解決這一問題，北排集團早在2010年就率先提出“廠網(wǎng)一體化”運營管理模式。

2014年，以全國首個廠網(wǎng)一體PPP項目——池州市主城區(qū)污水處理及市政排水設施購買服務PPP項目為代表，我國開始廣泛探索污水廠網(wǎng)一體化的實施路徑。此后，國家相繼出臺了一系列政策文件，推動廠網(wǎng)一體化的發(fā)展。例如，2019年《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動方案（2019-2021年）》明確提出推行“廠網(wǎng)一體”的運行模式，抓住“管網(wǎng)”短板進行系統(tǒng)攻堅。2024年3月，《關于加強城市生活污水管網(wǎng)建設和運行維護的通知》（建城〔2024〕18號）也提出各地要完善城市生活污水管網(wǎng)建設管理體制和機制，鼓勵組建城市生活污水管網(wǎng)專業(yè)企業(yè)，實行“廠網(wǎng)一體”專業(yè)化運行維護。

廠網(wǎng)一體化的核心在于實現(xiàn)排水管網(wǎng)和污水處理廠兩者的統(tǒng)籌建設和協(xié)調(diào)運行。通過一體化管理，可以提升排水系統(tǒng)的完整性和污水收集處理效能，降低系統(tǒng)運營成本，提高污水處理效果。

（四）2020年左右：水務環(huán)境協(xié)同成長

2020年左右，隨著國家大力推動水資源管理和綠色發(fā)展，城市水務一體化加速發(fā)展，水務環(huán)境協(xié)同成長迅速。我國早期水務管理中存在的職能分散、跨區(qū)域、跨部門協(xié)同不足等問題，已較難滿足現(xiàn)代城市對水資源高效利用和精細化管理的要求。

近年來，地方積極探索推動區(qū)域水務一體化，從供水、排水、污水處理、體制機制、資金保障等方面，詳細制定了實施內(nèi)容。例如，2023年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習總書記強調(diào)：“扎實推進水源地規(guī)范化建設和備用水源地建設，保障好城鄉(xiāng)飲用水安全”，使水生態(tài)環(huán)境保護重要性得到進一步明確和提升。隨著生態(tài)環(huán)保重要性日益凸顯，眾多地級市積極響應，將生態(tài)環(huán)境保護工作與水務業(yè)務工作協(xié)同推進，系統(tǒng)解決水污染風險隱患。

水務環(huán)境協(xié)同成長的核心在于實現(xiàn)水資源管理與環(huán)境保護的協(xié)同一致。通過整合涉水行政職能，推進水務一體化管理，可以提高水資源利用效率，降低水污染風險，促進生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。

三、我國水務一體化現(xiàn)狀與政策

（一）國家層面政策缺位，以地方實踐為主

目前我國水務一體化在國家層面沒有統(tǒng)一政策，以各地方實踐為主。早期以重點城市實踐為主，比如重慶、深圳等，取得的成果最為顯著。這些城市通過授予地方水務集團供水、污水處理特許經(jīng)營權，基本實現(xiàn)主城區(qū)供排水一體化。同時，水務集團積極通過收并購等市場化方式，拓展并鞏固專營優(yōu)勢，水務一體化效果愈發(fā)顯著。

（二）省級層面政策探索

2024年，河南省級層面印發(fā)《關于全面推行城鎮(zhèn)供排水一體化的指導意見》，是唯一一個從省級層面指導全省開展城鎮(zhèn)供排水一體化工作的地區(qū)。該文件提出“十四五”期間開展城鎮(zhèn)供排水企業(yè)摸底排查和分類評價，整頓規(guī)范供排水市場秩序。選擇4個省轄市（開封市、洛陽市、新鄉(xiāng)市、信陽市）、6個縣市（永城市、蘭考縣、息縣、確山縣、南樂縣、杞縣），按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一運維、統(tǒng)一監(jiān)管的“四統(tǒng)一”要求，推進城鎮(zhèn)供排水一體化試點。到2025年底，探索形成可復制可推廣的經(jīng)驗做法。到2030年底，全面推行城鎮(zhèn)供排水一體化，基本形成供排水行業(yè)專業(yè)化運營、一體化發(fā)展的新格局。

（三）地級市層面積極實踐

地級市在水務一體化探索方面更為積極、推動力度更大，但是實施效果不一。例如，2022年、2023年，西安市先后印發(fā)《西安市供排水設施資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)實施方案》《西安市水務一體化整合優(yōu)化實施方案》，從供水、排水、污水處理、涉水管理職能、資金保障等方面，詳細制定了水務一體化實施內(nèi)容。目前，西安市供排水資產(chǎn)已基本整合完畢，實現(xiàn)城市供水、排水、生活污水處理全鏈條管理，并形成權責清晰、管理高效、運行智慧的涉水體制。

成都市也積極推進水務一體化改革。2020年，成都市印發(fā)《關于優(yōu)化水務管理體制構(gòu)建供排凈治一體化機制的試行意見》，對全域供水、排水、凈水、治水實施閉環(huán)管理，構(gòu)建覆蓋水源地、水廠、用水戶、排水戶、污水收集、城市排澇、污水處理、再生水利用、河湖水生態(tài)治理的系統(tǒng)管理體系。目前，成都市城鄉(xiāng)一體服務均衡的供水體系加快實現(xiàn)、全收集全處理的污水收處能力不斷提升、水清岸綠魚翔淺底的幸福河湖初步呈現(xiàn)。

四、我國城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展專題

（一）城鄉(xiāng)供水一體化的背景與意義

由于我國國情水情復雜，區(qū)域差異性大，當前全國農(nóng)村供水保障水平總體仍處于初級階段，城鄉(xiāng)供水在供水普及率、供水設施、水質(zhì)安全、管理機制等方面存在明顯的差距。城鄉(xiāng)供水一體化既是推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化建設的重要組成部分，也是保障農(nóng)村飲水安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要內(nèi)容。

（二）城鄉(xiāng)供水一體化的推進模式

城鄉(xiāng)供水一體化推進模式分為縣域統(tǒng)管、市域統(tǒng)管。重慶、麗江等地為縣域統(tǒng)管模式，即以縣級為單位，組建國有或國有控股的縣級水務公司，作為城鄉(xiāng)供水實施主體。西安為市域統(tǒng)管的典型代表，提出由西安水務集團與各涉農(nóng)區(qū)縣協(xié)商組建農(nóng)村供水公司，作為城鄉(xiāng)供水實施主體。

（三）城鄉(xiāng)供水一體化的供水保障方式

城鄉(xiāng)供水一體化供水保障方式包括城區(qū)大水網(wǎng)覆蓋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模化供水、單村集中供水、角落分散保障等。這些方式旨在根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，選擇最適合的供水保障方式，確保農(nóng)村居民的飲水安全。

（四）城鄉(xiāng)供水一體化的配套舉措

城鄉(xiāng)供水一體化的配套舉措涵蓋資產(chǎn)資源整合、價格機制改革、職責監(jiān)管體系完善等。通過整合城鄉(xiāng)供水資產(chǎn)資源，提高供水設施建設和維護水平；通過價格機制改革，合理確定水價，保障供水企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；通過完善職責監(jiān)管體系，加強對供水企業(yè)的監(jiān)管，確保供水安全和服務質(zhì)量。

（五）全國城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀

從全國水平看，2024年底，我國農(nóng)村自來水普及率提升至94%，規(guī)模化供水工程覆蓋農(nóng)村人口比例達到65%。華東地區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化推進情況優(yōu)于其他地區(qū)，所涵蓋省市規(guī)模化供水工程覆蓋農(nóng)村人口比例均高于70%，代表城市如上海、江蘇、安徽等。上海市在本世紀初實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化；2020年江蘇省在全國省級層面率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域供水一體化。華北地區(qū)如北京、天津等地城鄉(xiāng)供水一體化建設起步較早，已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。華南地區(qū)在城鄉(xiāng)供水一體化方面也取得了顯著成效，2022年廣東省在完成農(nóng)村集中供水全覆蓋攻堅行動的基礎上，開展農(nóng)村供水“三同五化”行動等工作。西南、東北等地區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展與其他地區(qū)相比還存在顯著差距，除四川、重慶和吉林外，其他省市規(guī)模化供水工程覆蓋農(nóng)村人口比例低于50%。

五、水務一體化典型案例——重慶

（一）發(fā)展背景

2009年，國家將重慶定位為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的先行試驗區(qū)。重慶集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)為一體，地形條件復雜，供水模式多樣。受傳統(tǒng)思想和計劃經(jīng)濟體制影響，城鄉(xiāng)水資源管理體制存在“多龍管水，政出多門”的弊端，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展不足。為進一步打破行政區(qū)劃壁壘和城鄉(xiāng)供水分化格局，最大限度實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)聯(lián)動、互聯(lián)互通、資源整合，重慶市探索建立涉水事務統(tǒng)一管理的行政管理體制和市場運行機制。

（二）政策支持

重慶市水務一體化支持政策包括頂層規(guī)劃、資金保障等。2024年6月，重慶市人民政府批復同意《重慶市城鄉(xiāng)供水一體化規(guī)劃（含農(nóng)村供水高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃）》，文件明確了重慶城鄉(xiāng)供水一體化的目標和實施路徑，提出“以城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展為主導方向，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)供水現(xiàn)狀及發(fā)展需求……以江河水源和大中型骨干水源工程為依托，整合優(yōu)化供區(qū)及廠網(wǎng)布設，著力構(gòu)建‘一個鞏固、三大布局、兩個延伸、一主一輔’的城鄉(xiāng)供水一體化工程體系”。在排水設施及管網(wǎng)建設方面，2022年1月，重慶市住房城鄉(xiāng)建委印發(fā)《重慶市城市排水（污水、雨水）設施及管網(wǎng)建設“十四五”規(guī)劃（2021-2025年）》（渝建排水〔2022〕3號），要求“按照‘廠網(wǎng)一體’思路，統(tǒng)籌建設城市污水系統(tǒng)，穩(wěn)步開展城市污水處理提質(zhì)增效工作”，強調(diào)要分步分類推動實施“廠網(wǎng)一體”管理機制改革并探索污水處理“按效付費”。

（三）實施內(nèi)容

為統(tǒng)籌配置生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，構(gòu)建多源互補、區(qū)域互通、集約高效的水資源供應體系，重慶市依據(jù)水務發(fā)展需求，逐步推進水務一體化改革。總體上形成了以重慶水務集團為主體的供排水一體化經(jīng)營模式。

1. 供水

重慶水務集團統(tǒng)一運營管理供水設施。2007年，重慶市政府授予重慶水務集團30年供水特許經(jīng)營權，由其承擔主城9區(qū)以及綦江區(qū)萬盛片區(qū)、合川區(qū)范圍內(nèi)供水服務。以試點方式推進城鄉(xiāng)供水一體化，選擇巴南、銅梁等12個區(qū)縣作為試點，探索城鄉(xiāng)供水一體化管理、規(guī)模集中供水工程企業(yè)化管理等方式，提升農(nóng)村飲水水質(zhì)和供水穩(wěn)定性；以主城都市區(qū)渝西片區(qū)為重點，按照“以城帶鄉(xiāng)、以大并小、能延則延、能并則并”的工作思路，推動城市供水在有條件的區(qū)域逐步向周邊農(nóng)村延伸；選擇北碚區(qū)、忠縣、巫溪縣等8區(qū)縣作為試點，探索農(nóng)村供水縣域統(tǒng)管。

1. 污水處理及管網(wǎng)

重慶水務集團統(tǒng)一運營管理污水處理設施。2007年，重慶市政府授予水務集團30年污水處理特許經(jīng)營權，由其承擔特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)污水處理服務。2020年，特許經(jīng)營區(qū)域范圍進一步擴大，污水處理服務范圍擴大至重慶市全部區(qū)縣。推進“廠網(wǎng)一體”工作改革實施及落地，實施黔江等4區(qū)縣城鎮(zhèn)排水“廠網(wǎng)一體”管理機制改革試點工作；協(xié)調(diào)重慶水務環(huán)境控股集團與大足區(qū)、榮昌區(qū)等區(qū)縣進行廠網(wǎng)一體專題對接；投運重慶區(qū)域首個廠網(wǎng)一體化項目——沙田污水處理工程一期PPP項目；加速推進9個市轄區(qū)和2個功能區(qū)廠網(wǎng)一體化改革步伐，對中心城區(qū)市政排水管網(wǎng)等設施實施統(tǒng)一管理，實現(xiàn)一體管理、系統(tǒng)運行、專業(yè)維護的目標。

（四）體制機制

1. 管理機制

促進涉水行政職能統(tǒng)一。率先在渝西地區(qū)的萬盛區(qū)、雙橋區(qū)、合川市等11區(qū)縣（市）進行水務管理體制改革試點，整合行政職能、理順職責關系、優(yōu)化資源配置、組建水務機構(gòu)等。在水務機構(gòu)設置上，不再保留試點區(qū)縣水利局（或水利農(nóng)機局），將原水利局承擔的全部水行政管理職能，以及相關部門承擔的城鎮(zhèn)供水、排水和污水處理職能歸并，組建水務局。

1. 價格管理

完善農(nóng)業(yè)水價機制改革。2016年，重慶市啟動農(nóng)業(yè)水價綜合改革。先后印發(fā)《重慶市人民政府辦公廳關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革（試點）的實施意見》（渝府辦發(fā)〔2016〕150號）《重慶市物價局重慶市水利局關于加強農(nóng)業(yè)水價管理的指導意見》（渝價〔2018〕89號）等價格改革文件。探索形成穩(wěn)定的灌溉增效、用水付費、精準補貼、節(jié)水獎勵的農(nóng)業(yè)水價政策體系。

（五）國企集團

重慶市早期以重慶水務集團為主體實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和供排水一體化經(jīng)營。2011年，重慶市整合重慶水投和重慶水務兩家企業(yè)資源，成立了重慶市水務資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（現(xiàn)為重慶水務環(huán)境控股集團有限公司），由其承擔全市重點水源、城鄉(xiāng)供水、污水處理、大江大河治理、地方水電及骨干渠系工程等城鄉(xiāng)水務的建設管理任務。目前，重慶水務環(huán)境集團定位為水務水利和環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資集團，主責為服務重慶新時代城鄉(xiāng)水務、生態(tài)環(huán)境治理、重大水利工程建設，主業(yè)為城鄉(xiāng)供排水、環(huán)境綜合治理服務、水利水電建設運營三大產(chǎn)業(yè)，旗下重要子公司包括：重慶水務集團、重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團等。

在重慶市打造規(guī)劃統(tǒng)一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、上下游一體化的“大水務”時代背景下，重慶水務集團股份有限公司（601158.SZ，重慶水務）深耕重慶區(qū)域的供排水市場，并發(fā)展成為重慶市最大的供排水一體化經(jīng)營企業(yè)，具有廠網(wǎng)一體、產(chǎn)業(yè)鏈完整的優(yōu)勢，現(xiàn)業(yè)務發(fā)展聚焦供水、排水和污泥三大主業(yè)，供水和污水處理服務已覆蓋重慶市大部分區(qū)域。

2007年，重慶市政府授予重慶水務供水及污水處理業(yè)務30年特許經(jīng)營權，并在2020年進一步擴大了污水處理授權范圍。后公司通過新建、并購等手段，大幅提高主營業(yè)務規(guī)模和擴大服務區(qū)域，實現(xiàn)規(guī)模效益。目前以自營及合營聯(lián)營模式共同占有重慶市主城區(qū)88%的自來水市場和重慶市87%的污水處理市場。重慶水務積極實施并購戰(zhàn)略，拓展水務市場。一方面，重慶水務多次以股權方式橫向并購市內(nèi)外污水處理廠、供排水廠、水務公司等，提升供排水市場占有率；另一方面，縱向并購供排水管網(wǎng)類資產(chǎn)，加強廠網(wǎng)一體化建設，布局水務全產(chǎn)業(yè)鏈業(yè)務，創(chuàng)新水務發(fā)展模式。

重慶水務現(xiàn)擁有自來水廠48座，供水能力493.9萬m3/d；污水處理廠133座，污水處理能力620.0萬m3/d；污泥處理廠7座，污泥處置能力2362噸/日。受益于重慶市加速城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化進程以及經(jīng)濟發(fā)展所帶來的旺盛水務市場需求，近年來，重慶水務積極參與實施大南山片區(qū)供水管網(wǎng)建設及升級改造、豐收壩水廠三期、紅工水廠三期擴建等重點工程；同時持續(xù)推進三峽生態(tài)保護，新改擴建城市污水處理廠13座，建成37座智能污水處理廠。

在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，2012年12月重慶水務環(huán)境集團通過收購重慶三峰環(huán)境產(chǎn)業(yè)集團有限公司并成為其控股股東，新增了垃圾處理及垃圾焚燒發(fā)電業(yè)務。近年來，該業(yè)務收入逐年增長，在公司主營業(yè)務收入中占比逐步加大。目前重慶水務環(huán)境集團主要以BOT、BOO、PPP方式從事垃圾焚燒發(fā)電項目（含供熱）投資運營業(yè)務，項目分布區(qū)域包括重慶、四川、云南等地。其中，垃圾發(fā)電業(yè)務已投運產(chǎn)能約占重慶市95%。

六、結(jié)論與展望

我國水務一體化的發(fā)展演變經(jīng)歷了供排水協(xié)同化、城鄉(xiāng)供水一體化、廠網(wǎng)一體化以及水務環(huán)境協(xié)同成長等多個階段。在國家層面政策缺位的情況下，各地通過積極探索和實踐，取得了顯著成效。特別是重慶等典型地區(qū)，通過整合水源、供排水資產(chǎn)，搭建融資平臺，有效解決了水務建設資金問題，在盤活水務存量資產(chǎn)、建立投融資體制、做大做強水務市場等方面進行了有益探索。

展望未來，我國水務一體化將繼續(xù)深化發(fā)展。一方面，國家層面應加強政策引導和支持，推動水務一體化在全國范圍內(nèi)的普及和深化；另一方面，各地應繼續(xù)積極探索和實踐，結(jié)合本地實際情況，制定切實可行的實施方案和政策措施，推動水務一體化向更高水平發(fā)展。同時，隨著科技的不斷進步和創(chuàng)新，水務一體化也將迎來更多的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。通過引入先進的技術和管理理念，提高水務運營效率和服務質(zhì)量，推動我國水務行業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。